Wem gehört der Meeresboden? Wie Arvid Pardo die Regeln der Ozeane veränderte

Malta erzählt seine Geschichte anhand der Ritter, der Großen Belagerung, der britischen Herrschaft und des Mutes seiner Bevölkerung im Zweiten Weltkrieg. Weitaus weniger Raum erhält die Geschichte eines Mannes, der keine Schlacht gewann und keine Festung errichtete – und dennoch die Regeln entscheidend prägte, nach denen die Welt heute mit den Ozeanen umgeht.

Sein Name war Arvid Pardo. Er war der erste Ständige Vertreter des unabhängigen Malta bei den Vereinten Nationen und brachte 1967 eine Idee vor, die damals beinahe utopisch klang: Der Tiefseeboden jenseits nationaler Hoheitsgebiete und seine Bodenschätze sollten nicht jenen Ländern zufallen, die ihn als Erste erreichten. Sie sollten zum Nutzen der gesamten Menschheit verwaltet werden.

Seine Rede setzte fünfzehn Jahre dauernde Verhandlungen in Gang, die schließlich zur Verabschiedung des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen führten. Es wird häufig als eine Art Verfassung der Weltmeere bezeichnet, Pardo als einer seiner Väter. Umso bemerkenswerter ist es, dass sein Name außerhalb der Diplomatie und des Seerechts relativ unbekannt geblieben ist – selbst auf Malta.

Wer war Arvid Pardo?

Pardos Lebenslauf entspricht nicht dem einfachen Bild eines maltesischen Nationalhelden. Er wurde am 12. Februar 1914 in Rom als Sohn eines maltesischen Vaters und einer schwedischen Mutter geboren. Den größten Teil seiner Kindheit verbrachte er in Italien. Seine Ausbildung erhielt er in Frankreich und Italien: An der Universität Tours studierte er Diplomatiegeschichte, anschließend promovierte er an der Universität Rom im Völkerrecht.

Seine Kindheit war von mehreren Schicksalsschlägen geprägt. Sein Vater Guido, der für die Internationale Arbeitsorganisation tätig war, starb 1922 während eines humanitären Einsatzes in Sowjetrussland. Ein Jahr später verlor Pardo auch seine Mutter. Daraufhin nahm Bernardo Attolico, ein italienischer Diplomat und Freund seines Vaters, Arvid bei sich auf. So wuchs Pardo schon in jungen Jahren in einem Umfeld auf, das von internationaler Politik und Diplomatie geprägt war.

Während des Zweiten Weltkriegs schloss er sich dem italienischen Widerstand an. Er wurde wiederholt festgenommen und inhaftiert, konnte jedoch schließlich die alliierten Truppen und später London erreichen. Nach dem Krieg arbeitete er für internationale Institutionen und sammelte Erfahrungen in der Verwaltung von Treuhandgebieten sowie in der technischen Unterstützung von Entwicklungsländern. Als Malta im September 1964 unabhängig wurde, ernannte es ihn zu seinem ersten Ständigen Vertreter bei den Vereinten Nationen.

Für den neu entstandenen Staat war dies eine wichtige Entscheidung. Malta verfügte nur über begrenzte diplomatische Strukturen und hatte in der Weltpolitik so gut wie kein Gewicht. Pardo war jedoch kein einfacher Beamter, der lediglich einen Stuhl mit maltesischem Namensschild besetzen sollte. Er machte die geringe Größe seines Landes zu einem Vorteil: Malta konnte mit den Großmächten weder militärisch noch wirtschaftlich konkurrieren, wohl aber Vorschläge einbringen, die über deren unmittelbare Interessen hinausgingen.

Warum der Streit um den Tiefseeboden begann

Während des größten Teils der Menschheitsgeschichte war der tiefe Meeresboden praktisch unerreichbar. Staaten stritten um Küsten, Fischerei und Schifffahrtsrouten, doch die Vorstellung, mehrere Kilometer unter der Wasseroberfläche Rohstoffe abzubauen, gehörte eher ins Reich der Fantasie.

Mitte des 20. Jahrhunderts begann sich das zu ändern. Der technische Fortschritt ließ vermuten, dass eines Tages Manganknollen vom Tiefseeboden gewonnen werden könnten, die unter anderem Nickel, Kupfer, Kobalt und Mangan enthalten. Gleichzeitig wuchs die Sorge, Großmächte könnten den Meeresboden militärisch nutzen und dort Waffen stationieren.

Das geltende Recht war auf diese Situation nicht vorbereitet. Küstenstaaten erhielten bereits Rechte an ihrem Festlandsockel, doch was mit den riesigen Gebieten des tiefen Meeresbodens außerhalb ihrer Reichweite geschehen sollte, war ungeklärt. Hätte schlicht das Prinzip „Wer zuerst kommt, baut zuerst ab“ gegolten, wäre der größte Teil dieses Reichtums einigen wenigen technologisch fortgeschrittenen Ländern und privaten Unternehmen zugefallen.

Aus Pardos Sicht drohte eine neue Form des Kolonialismus. Diesmal würden keine Gebiete auf den Landkarten Afrikas oder Asiens aufgeteilt, sondern Räume, die unter den Ozeanen verborgen lagen. Ärmere Länder hätten erneut zusehen müssen, wie wohlhabendere Staaten Ressourcen unter sich verteilten, weil nur sie über die erforderliche Technik und das nötige Kapital verfügten.

Die dreistündige Rede, die ein neues Seerecht anstieß

Am 17. August 1967 beantragte Malta, die Frage des Tiefseebodens auf die Tagesordnung der Generalversammlung der Vereinten Nationen zu setzen. Pardo schlug vor, den Meeresboden jenseits nationaler Hoheitsgebiete friedlichen Zwecken vorzubehalten und seine Ressourcen zum Nutzen der Menschheit einzusetzen.

Am 1. November 1967 stellte er seinen Vorschlag in einer mehr als dreistündigen Rede vor dem Ersten Ausschuss der UN-Generalversammlung vor. Es war keineswegs nur ein technischer Vortrag über den Abbau von Rohstoffen. Pardo verband Sicherheit, Abrüstung, Umweltschutz, technischen Fortschritt und die Ungleichheit zwischen reichen und armen Staaten zu einer einzigen Frage: Wem gehören Orte, die kein Staat geschaffen hat und die außerhalb seines Territoriums liegen?

Seine Antwort war das Prinzip des gemeinsamen Erbes der Menschheit. Kein Land sollte sich den Tiefseeboden aneignen oder dort Souveränität beanspruchen dürfen. Eine internationale Institution sollte ihn verwalten, und mögliche Erträge aus dem Abbau sollten allen Ländern zugutekommen – unter besonderer Berücksichtigung der Bedürfnisse der Entwicklungsländer.

Pardo war nicht der Erste, der den Ausdruck „gemeinsames Erbe der Menschheit“ verwendete. Sein entscheidender Beitrag bestand darin, aus einem moralischen Leitgedanken den Entwurf für eine konkrete internationale Ordnung zu machen. Ihm genügte es nicht, zu erklären, die Ozeane gehörten symbolisch allen. Er wollte eine Institution, verbindliche Regeln, eine Kontrolle des Abbaus, die friedliche Nutzung und eine tatsächliche Verteilung der Vorteile.

Deshalb blieb seine Rede nicht nur ein feierlicher Appell. Noch 1967 richteten die Vereinten Nationen einen Ausschuss für die friedliche Nutzung des Meeresbodens ein. Im Dezember 1970 verabschiedete die Generalversammlung eine Erklärung, nach der der Meeresboden und Meeresuntergrund jenseits nationaler Hoheitsgebiete sowie deren Ressourcen nicht von einzelnen Staaten angeeignet werden dürfen. Sie sollten ausschließlich friedlichen Zwecken dienen und zum Nutzen der gesamten Menschheit verwendet werden.

Bedeutet das, dass die Meere keinem Staat gehören?

Nein. Pardos Vermächtnis wird gelegentlich auf die Behauptung verkürzt, er habe durchgesetzt, dass die Ozeane keinem Staat gehören. Das heutige Seerecht ist wesentlich komplexer.

Ein Küstenstaat besitzt Hoheitsgewalt über sein Küstenmeer, das in der Regel bis zu zwölf Seemeilen von der Küste reicht. Daran kann sich eine bis zu 200 Seemeilen breite ausschließliche Wirtschaftszone anschließen, in der der Staat besondere Rechte an den natürlichen Ressourcen besitzt. Hinzu kommen Bestimmungen zum Festlandsockel, zur Schifffahrt, Fischerei, Forschung und zum Schutz der Meeresumwelt.

Im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen gilt das Prinzip des gemeinsamen Erbes der Menschheit für das sogenannte Gebiet: den Meeresboden und Meeresuntergrund jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsbefugnisse. Artikel 136 bestimmt, dass das Gebiet und seine Ressourcen das gemeinsame Erbe der Menschheit sind. Artikel 137 untersagt Staaten, darüber Souveränität zu beanspruchen, und weist die Rechte an den Ressourcen der Menschheit als Ganzes zu.

Es geht also weder um jede Wasserfläche noch um sämtliche Fische oder die Ozeane als Ganzes. Im Zentrum von Pardos rechtlichem Vermächtnis stehen der Meeresboden und sein Untergrund jenseits nationaler Hoheitsgebiete – und vor allem die dort vorkommenden mineralischen Ressourcen.

Wie das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen entstand

Pardos Initiative setzte einen Prozess in Gang, dessen Ergebnis weit über die ursprüngliche Frage nach den Rohstoffen des Meeresbodens hinausging. 1970 beschlossen die Vereinten Nationen, die Dritte Seerechtskonferenz einzuberufen. Die eigentlichen Verhandlungen begannen 1973; mehr als 150 Staaten nahmen daran teil.

Das daraus hervorgegangene Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen wurde am 10. Dezember 1982 in Montego Bay auf Jamaika zur Unterzeichnung aufgelegt. Mit 320 Artikeln und neun Anlagen schuf es einen umfassenden rechtlichen Rahmen für die Nutzung der Ozeane. Es regelte das Küstenmeer, ausschließliche Wirtschaftszonen, Meerengen, den Festlandsockel, die Hohe See, den Umweltschutz, die wissenschaftliche Forschung und die Beilegung von Streitigkeiten.

Zur Verwaltung des Tiefseebodens entstand die Internationale Meeresbodenbehörde mit Sitz in Kingston auf Jamaika. Ihre Aufgabe besteht darin, Tätigkeiten im Zusammenhang mit den mineralischen Ressourcen des Gebiets zu organisieren und zu kontrollieren. Sie ist die sichtbarste institutionelle Spur von Pardos Idee.

Das Übereinkommen trat 1994 in Kraft, fast drei Jahrzehnte nach seiner Rede. Die Vereinten Nationen selbst weisen heute darauf hin, dass der Weg zu diesem Übereinkommen mit dem bekannten Auftritt des maltesischen Botschafters im Jahr 1967 begann.

Warum das Übereinkommen Pardos Vision nicht vollständig verwirklichte

Die Bezeichnung „Vater des Seerechts“ kann den Eindruck erwecken, die Welt habe Pardos Vorschlag einfach übernommen. Tatsächlich folgte ein langer politischer Kampf, und das spätere System war ein Kompromiss, mit dem Pardo nicht vollständig zufrieden war.

Seine ursprüngliche Vision sah eine weitreichende internationale Verwaltung der Meeresräume und eine tatsächliche Umverteilung der Erträge zugunsten ärmerer Länder vor. Die Industriestaaten wollten jedoch nicht auf die Vorteile verzichten, die ihnen Technologie und Kapital verschafften. Zugleich forderten die Küstenstaaten, darunter auch zahlreiche Entwicklungsländer, eine Ausweitung ihrer eigenen Rechte an den Meeresressourcen. Das Übereinkommen erkannte deshalb ausschließliche Wirtschaftszonen an, die sich bis zu 200 Seemeilen von den Basislinien erstrecken. Pardo betrachtete diese Entwicklung kritisch, weil sie einen erheblichen Teil der Ressourcen der Ozeane unter nationale Kontrolle stellte.

Ein weiteres Zugeständnis folgte 1994 mit der Durchführungsvereinbarung zu Teil XI des Übereinkommens. Sie änderte die Regelung des Tiefseebergbaus so, dass sie für entwickelte Marktwirtschaften eher annehmbar wurde. Wissenschaftler, die sich mit Pardos Vermächtnis befassen, weisen darauf hin, dass damit gerade jene soziale und umverteilende Dimension geschwächt wurde, die für ihn von zentraler Bedeutung war.

Pardos Erfolg lässt sich daher nicht daran messen, ob jeder Teil seines Vorschlags verwirklicht wurde. Er erreichte etwas anderes: Er zwang die Welt anzuerkennen, dass es Räume und Ressourcen gibt, die nicht einfach als Beute des Stärksten behandelt werden dürfen. Die Idee des gemeinsamen Erbes führte er aus der philosophischen Debatte in das verbindliche Völkerrecht.

War Arvid Pardo wirklich Malteser?

Pardos maltesische Identität war ungewöhnlich. Er wurde außerhalb der Insel geboren, wuchs auch außerhalb Maltas auf und hatte dort vor seiner diplomatischen Ernennung nie längere Zeit gelebt. Dennoch war es gerade das neu unabhängige Malta, das seiner Idee eine politische Stimme gab.

Darin liegt die Symbolkraft der gesamten Geschichte. Ein Inselstaat ohne Bodenschätze, große Flotte oder Machtansprüche schlug eine Regel vor, die verhindern sollte, dass die Großmächte den Meeresboden unter sich aufteilten. Dank Pardo zeigte Malta, dass ein kleiner Staat in der internationalen Politik nicht nur auf Entscheidungen der Stärkeren reagieren muss. Er kann selbst ein Thema einbringen, um das herum anschließend ein ganzes Rechtssystem neu geordnet wird.

Seine diplomatische Laufbahn geriet schließlich jedoch auch in den Konflikt der maltesischen Parteien. Die weitere Entwicklung zeigte, dass Malta selbst den Wert der Initiative, die Pardo in seinem Namen angestoßen hatte, zunächst nicht vollständig erkannte.

Ab Mitte der 1970er-Jahre lehrte er Politikwissenschaft und internationale Beziehungen an der University of Southern California und widmete sich dort der Meeresforschung. Er arbeitete außerdem mit Elisabeth Mann Borgese zusammen, einer bedeutenden Verfechterin der internationalen Verwaltung der Ozeane und Gründerin des International Ocean Institute. Pardo starb am 19. Juni 1999 im Alter von 85 Jahren.

Malta gab seine eigene Initiative zunächst auf

Pardos Arbeit geriet jedoch schon bald in die maltesische Parteipolitik. Die nationalistische Regierung von George Borg Olivier hatte ihn ernannt. Als der Labour-Premierminister Dom Mintoff 1971 an die Macht zurückkehrte, verlor Pardo seinen Posten als Ständiger Vertreter bei den Vereinten Nationen. Nach Angaben des Völkerrechtsprofessors David Attard betrachtete ihn die neue Regierung anfangs sogar als Persona non grata. Dabei gibt es keinen Beleg dafür, dass Mintoff das Prinzip des gemeinsamen Erbes der Menschheit an sich ablehnte. Pardo war vor allem eine markante und ausgesprochen unabhängige Persönlichkeit, die mit der vorherigen Regierung verbunden war, während Mintoff die maltesische Außenpolitik nach seinen eigenen Vorstellungen umgestaltete.

Die Folgen wurden auf der Seerechtskonferenz in Caracas im Sommer 1974 deutlich. Malta erklärte dort, bei den Verhandlungen über eine neue Ordnung für die Weltmeere keine führende Rolle mehr übernehmen zu wollen. Das Land, das die gesamte Frage auf die Tagesordnung der Vereinten Nationen gesetzt hatte, überließ die Initiative freiwillig anderen Staaten. Pardo erinnerte sich später, diese Entscheidung habe ihn zutiefst erschüttert: Malta habe mit einem einzigen Schritt die Kontrolle über ein Thema verloren, das es selbst eröffnet hatte.

Später änderte die Regierung Mintoff ihren Kurs. Als über den künftigen Sitz der Internationalen Meeresbodenbehörde entschieden wurde, versuchte Malta, die Institution auf die Insel zu holen. Ihr Sitz hätte Malta internationales Ansehen, Arbeitsplätze und einen dauerhaften Zustrom von Diplomaten und Fachleuten gebracht. Die Regierung bezog Pardo erneut in ihre Meerespolitik ein und setzte sich nun dafür ein, die Behörde auf Malta anzusiedeln. Professor David Attard zufolge ließ Mintoff sogar architektonische Entwürfe für einen Sitz im Fort St Elmo anfertigen und bot Vertretern der abstimmenden Staaten kostenlose Reisen nach Malta an, um ihnen die Vorzüge der Insel persönlich präsentieren zu können.

Malta stieg jedoch spät in den Wettbewerb um den Sitz der Behörde ein, und seine Bemühungen blieben erfolglos. Jamaika wurde zum Gastgeberstaat gewählt, die Internationale Meeresbodenbehörde erhielt ihren Sitz in Kingston. Malta zog sich also zunächst aus der Führungsrolle in einem Prozess zurück, den es selbst angestoßen hatte, und versuchte erst danach, dessen wichtigste Institution zu gewinnen. Diese Kehrtwende verleiht der ganzen Geschichte einen leicht absurden, ausgesprochen maltesischen Schlusspunkt.

Warum auf Malta so wenig über Pardo gesprochen wird

Zu behaupten, Malta habe Pardo vollständig vergessen, wäre nicht richtig. An der University of Malta wurde eine Büste von ihm enthüllt, das maltesische Außenministerium widmete seinem Vermächtnis eine Ausstellung, und sein Name erscheint bei Jubiläen des Seerechtsübereinkommens ebenso wie in den Reden maltesischer Vertreter bei den Vereinten Nationen. Diplomaten und Fachleute für Seerecht kennen seine Bedeutung sehr wohl.

Im allgemeinen maltesischen Geschichtsbewusstsein ist er jedoch deutlich weniger präsent als militärische und politische Helden. Dafür kann es mehrere Gründe geben.

Seine Geschichte lässt sich nur schwer in einen einfachen nationalen Mythos verwandeln. Sie spielt weder auf den Mauern Vallettas noch während eines Luftangriffs auf den Grand Harbour, sondern in den Sitzungssälen der Vereinten Nationen. Es gibt auch keinen einzelnen Augenblick des Triumphs: Zwischen der berühmten Rede und der Verabschiedung des Übereinkommens lagen fünfzehn Jahre, bis zu seinem Inkrafttreten vergingen weitere zwölf. Auch das Ergebnis war kein eindeutiger Sieg, sondern ein komplizierter rechtlicher Kompromiss.

Zudem verbrachte Pardo einen großen Teil seines Lebens außerhalb Maltas und ließ sich keiner der beiden großen politischen Traditionen der Insel eindeutig zuordnen. Sein Vermächtnis ist international, fachlich und schwer auf eine Statue oder einen nationalen Feiertag zu verkürzen.

Gerade deshalb verdient er es, in Erinnerung gerufen zu werden. Malta betont häufig seine strategische Lage im Zentrum des Mittelmeers. Pardo zeigte, dass die Beziehung des Landes zum Meer nicht nur geografisch sein muss. Sie kann auch intellektuell und politisch sein.

Der Tiefseebergbau macht Pardos Fragen wieder aktuell

Als Pardo seine Rede hielt, lag ein industrieller Abbau in den Tiefen der Ozeane noch in ferner Zukunft. Heute wird erneut über die Gewinnung von Metallen aus polymetallischen Knollen diskutiert, die für Batterien und moderne Technologien benötigt werden. Befürworter des Tiefseebergbaus sehen darin eine neue Rohstoffquelle; Kritiker warnen vor Schäden an Ökosystemen, über die die Menschheit noch immer sehr wenig weiß.

Damit kehren Pardos ursprüngliche Fragen zurück. Wer darf über diese Ressourcen entscheiden? Wer trägt die ökologischen Schäden? Wem fällt der Gewinn zu? Und kann etwas wirklich gemeinsames Erbe sein, wenn praktisch nur bestimmte Staaten und Konzerne Zugang dazu haben?

Pardo hätte die bloße Gründung einer internationalen Institution vermutlich nicht für ausreichend gehalten. Im Kern ging es ihm nicht nur darum, Staaten daran zu hindern, den Meeresboden in ihre Landkarten einzuzeichnen. Er wollte verhindern, dass technischer Fortschritt die Kluft zwischen den Ländern vergrößert. Stattdessen sollte er auch jenen zugutekommen, die sich nicht aus eigener Kraft am Abbau beteiligen können.

Sein Vermächtnis ist deshalb kein abgeschlossenes Kapitel aus dem Jahr 1967. Es ist ein bis heute ungelöster Streit zwischen zwei Vorstellungen von der Welt: Nach der einen gehören neue Ressourcen demjenigen, der über die Mittel verfügt, sie zu erreichen; nach der anderen gibt es Grenzen, jenseits derer die Menschheit gemeinsam handeln muss.

Ein kleiner Staat mit einer erstaunlich großen Idee

Arvid Pardo war nicht der einzige Schöpfer des modernen Seerechts, und das endgültige Übereinkommen entsprach nicht vollständig seinem Entwurf. Ohne seine Initiative hätte der Prozess jedoch vermutlich weder in derselben Form noch zum selben Zeitpunkt begonnen. Nach seinem Tod würdigten ihn die Vereinten Nationen zu Recht als „Vater der Seerechtskonferenz“.

Sein größter Erfolg bestand nicht darin, die Ozeane den Staaten zu entziehen oder den Streit um ihre Reichtümer ein für alle Mal zu lösen. Es gelang ihm, die internationale Gemeinschaft davon zu überzeugen, dass der Tiefseeboden kein leerer Raum ist, der nur darauf wartet, in Besitz genommen zu werden. Und dass Eigentum nicht die einzige mögliche Beziehung des Menschen zur Welt ist.

Auf einer Insel, von der aus man fast überall das Meer sehen kann, sollte sein Name bekannter sein. Nicht nur, weil er Malteser war. Sondern weil der Vertreter eines der kleinsten Länder der Welt eine Frage stellte, auf die sämtliche Großmächte antworten mussten.

Arvid Pardo im Jahr 1975. Foto: MSacerdoti / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0. Das Foto wurde zugeschnitten und in der Helligkeit angepasst.